Разрешительные процедуры в области связи

Статья опубликована в http://www.vestnik-sviazy.ru/t/e107_plugins/content/content.php?content.232)

В настоящей статье будут рассмотрены проблемы применения законодательства в области лицензирования деятельности операторов связи, включая вопросы ответственности за осуществление деятельности без лицензий, либо с нарушением условий их действия. Также будет рассмотрено правовое регулирование регистрации сетей электросвязи.

До 1 января 2004 г. лицензирование деятельности в области связи регулировалось ст. 15 федерального закона от 16 февраля 1995 г. N 15-ФЗ «О связи» и Положением «О порядке внесения и размерах платы за оформление лицензий в области связи в Российской Федерации» от 25 апреля 1995 г., утвержденным Минсвязи, Минфином и Минэкономики РФ. 1 января 2004 г. вступил в действие федеральный закон РФ «О связи» от 07.07.03 № 126-ФЗ (далее по тексту – «ЗоС»), отменивший предыдущие нормативно — правовые акты.

На практике возникает вопрос о соотношении наименований услуг связи, внесенных в лицензии, выданные до 01 января 2004 г. и после.

Так как до сего времени так и нет официальных разъяснений по данному вопросу, возникают проблемы, связанные с применением новых норм к старым лицензиям. В частности — оператор связи, имеющий лицензию со старым наименованием на предоставление «услуг телематических служб со службой передачи речевой информации», привлекается к административной ответственности за деятельность без лицензии с новым наименованием на «услуги связи по передаче данных для целей передачи голосовой информации».

Практика продления лицензий со старыми наименованиями позволяет выявить соотношение «старых» и «новых» лицензий и отражена в таблице.

Следует отметить, что данное в таблице соотношение весьма приблизительно, ибо до 01.01.04 г. регулировались виды лицензий, а после – наименования услуг связи, вносимых в лицензии.

Возникает еще один вопрос по соотношению «старых» и «новых» условий осуществления деятельности в соответствии с лицензией.

Законодательство России в области связи, действовавшее до 01.01.2004 г., не регулировало условий осуществления деятельности. Условия осуществления деятельности в соответствии с лицензиями, выданными до 01.01.04 г., устанавливались произвольно.

Принятие нового закона «О связи» № 126-ФЗ и Постановления Правительства № 87 от 18.02.05 г., а также отмена старых нормативно-правовых актов, устранили правовой пробел в регулировании условий осуществления деятельности.

Позиция лицензирующего органа (с 30.06.04 г. по 05.06.07 г. — Россвязьнадзор, с 06.06.07 г. по 01.06.08 г. – Россвязьохранкультура, с 02.06.08 г. – Россвязькомнадзор) изложена в его письме от 10.10.2005 г. № ВБ-П20-5407: «Лицензионные условия, установленные в ранее выданных лицензиях, действуют в части, не противоречащей действующим нормативным правовым актам».

Это означает, что у федерального органа исполнительной власти по надзору в области связи (далее – «надзорный орган») нет оснований для привлечения оператора связи к ответственности за нарушение лицензионных условий, установленных до 01.01.04 г. и противоречащих Постановлению Правительства РФ от 18 февраля 2005 г. № 87.

Данная точка зрения подтверждается правоприменительной практикой. Так, в соответствии с кассационным определением Мосгорсуда от 27 декабря 2006 г. по уголовному делу № 22-13377 по ст. 171 ч. 1:

«…Федеральным законом «О связи» от 7 июля 2003 г., вступившим в действие с 1 января 2004 г., регулируется, что перечень наименований лицензионных условий устанавливается Правительством Российской Федерации (ст. 29).

Действующие перечни лицензионных условий, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 18 февраля 2005 г. № 87, с изменениями от 29 декабря 2005 г. не содержат обязанности лицензиата получать разрешение на эксплуатацию объекта связи органов государственного надзора за связью и информатизацией в РФ, а также обязанности зарегистрировать полученную лицензию в органе государственного надзора.

Действующие в период выдачи оператору лицензий Федеральный Закон «О связи» от 20 января 1995 г. Положение «О лицензировании деятельности в области связи в Российской Федерации», утвержденное Постановлением Правительства РФ 5 июня 1994 г., в редакции от 3 октября 2002 г., также не содержат обязанности лицензиата выполнить вмененные условия после получения лицензии.

При таких данных осуждение за невыполнение условий лицензий, не предусмотренных действующим законодательством, не может быть признано законным и обоснованным».

Насущным вопросом для операторов, оказывающих услуги связи для целей кабельного вещания, является так называемая проблема «двух лицензий».

Если лицо самостоятельно не производит телевизионные программы, а только доставляет их до пользователя, то оно, являясь оператором связи, в соответствии с п. 9 раздела XVII Перечней, утвержденных Постановлением Правительства № 87 от 18.02.05 г., обязано заключить договор на оказание услуг связи с лицом, транслирующим программы в эфир (далее – «вещателем»).

Однако в случае, если производителем программы СМИ является нерезидент РФ, то в соответствии со ст. 19.1 закона от 27.12.1991 г. N 2124-1, он не вправе зарегистрировать на себя средство массовой информации (далее – «СМИ»), а значит, — транслировать программы своего СМИ в эфир. Таким образом, российский оператор связи вынужден самостоятельно регистрировать СМИ и получать лицензию на вещание зарубежных СМИ, либо работать без лицензии и нарушать законодательство РФ.

Надзорные органы борются со вторым походом. Так, 13 Арбитражный апелляционный суд постановлением от 26.09.07 г. установил:

«Проверкой, проведенной Прокуратурой Невского района С.-Петербурга с участием специалистов отдела контроля операторов телерадиовещания Россвязьнадзора по С.-Петербургу и Ленинградской области, выявлено, что Общество осуществляет ретрансляцию телевизионных программ Eurosport, … Hallmark, TV 1000, Travel, Discovery Civilisation, History, National Geographic, Euronews, RTVi, Jetix, Animal Planet, Nickelodeon, Cartoon Networ», Explorer, Discovery Channel, A-ONE — Первый Альтернативный, Fashion TV при отсутствии лицензии на осуществление телевизионного вещания, т. е. в нарушение пункта 9 условий лицензии № 33873… Представленные Обществом в материалы дела копии договоров не подтверждают исполнение им лицензионных требований в полном объеме, поскольку большинство из контрагентов (вещателей) не являются лицензиатами. Доводы Общества, приведенные в обоснование невозможности получения лицензии, отклоняются апелляционной инстанцией… При изложенных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что в действиях Общества содержится состав правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, а потому основания для отмены решения суда и удовлетворения жалобы отсутствуют».

Здесь возникает иная проблема. Известно, что к заявлению на вещательную лицензию необходимо приложить свидетельство о регистрации СМИ – зарубежной ТВ программы. Однако, если другое лицо уже зарегистрировало СМИ с тем же названием (например, Animal Planet), то в регистрации СМИ будет отказано, а значит, будет запрещено вещать данное СМИ.

Обсуждаемым среди операторского сообщества является пункт 13 Положения о лицензировании телевизионного вещания и радиовещания (далее – «ТВ РВ») в РФ, запрещающий получение лицензии на ТВ РВ более чем по двум каналам вещания на одну и ту же территорию. Бытует мнение, что данное требование вынуждает оператора связи для вещания, например, 20 иностранных каналов зарегистрировать 10 юридических лиц и получить на каждое по две лицензии на вещание.

Вышеуказанное мнение основано на смешении понятий «канал» в бытовом понимании, например, «1-й канал», и правового понятия «канал» как совокупности технических средств, необходимых для вещания. В подтверждении слов, привожу выдержку из решения арбитражного суда г. Москвы:

«Ссылка ЗАО «МТУ-Информ» на норму п. 13 Положения о лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1994 г. N 1359, как на основание невозможности получения лицензий на вещание четырех телепрограмм собственного производства, судом не принимается, поскольку основана на неверном толковании ответчиком указанной нормы.

Согласно п. 13 данного Положения «ни одно юридическое лицо не может получить лицензии на осуществление теле- и (или) радиовещания более чем по двум каналам вещания на одну и ту же территорию, если зоны обслуживания совпадают полностью или более чем на две трети и если действующим законодательством Российской Федерации не предусмотрено иное. Под каналами вещания в данном случае понимаются не сами телепрограммы, создаваемые вещателем, а те технологические каналы, по которым осуществляется их распространение. При этом количество телепрограмм, на которые вещатель имеет право получить лицензию Росохранкультуры, законодательством не ограничено».

Таким образом, оператор связи может вносить в лицензию неограниченное количество зарубежных телепрограмм.

Показательна позиция регулятора, требующего от операторов, предоставляющих пользователям телематических услуг связи платный доступ к телевизионным программам, получать лицензию на услуги связи для целей кабельного вещания. Арбитражный суд г. Москвы привлек оператора к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, отметив:

«При этом частные технологические особенности распространения телевизионных программ по сети передачи данных, такие, как использование в качестве оконечного оборудования не телевизионного приемника, а компьютерного монитора, время задержки сигнала и порядок его преобразования в ходе доставки до потребителя не могут служить основанием для изменения сути оказываемой услуги, так как в конечном итоге деятельность ответчика имеет своей целью предоставление абоненту возможности смотреть телевизионные программы. Исключительно данное обстоятельство составляет потребительскую ценность деятельности ЗАО «МТУ-Информ» в рамках оказания услуги «Стрим ТВ» и позволяет оператору получать коммерческую выгоду.

Вывод ответчика о возможности оказания услуги по распространению программ телевизионного вещания на основании лицензии на предоставление услуг телематических служб основан на неверном толковании положений нормативного правового акта.

В соответствии с п. 4* раздела XVI Перечня лицензионных условий оказание услуг, предусмотренных настоящим перечнем, может сопровождаться предоставлением иных услуг, технологически неразрывно связанных с указанными услугами и направленных на повышение их потребительской ценности, если для этого не требуется отдельной лицензии.

Как было отмечено выше, услуга связи для целей кабельного вещания, предусматривающая обеспечение предоставления абоненту распространения программ телевизионного вещания предусмотрена в качества отдельной лицензируемой услуги (раздел XVII Перечня лицензионных условий). Оказание данной услуги при отсутствии соответствующей лицензии является нарушением требований п. 1 ст. 29 Закона «О связи».

Еще одной повсеместно применяемой лицензирующим органом статьей является п. 4 ст. 35 федерального закона «О связи» («В случае изменения реквизитов, указанных в лицензии, лицензиат в течение тридцати дней обязан подать заявление о переоформлении лицензии с приложением документов, подтверждающих указанные в этом заявлении изменения. В случае, если такое заявление не было подано в установленный срок, действие лицензии прекращается»).

На практике операторы зачастую получают из налоговой инспекции документы об изменениях реквизитов по истечении 30 дней с даты вынесения решения об изменениях. Получается, что из-за не уведомления в срок, оператор может лишиться не только лицензии, но и частотно-разрешительных документов и главное — абонентов (так как будет вынужден прекратить оказание услуг связи). Здесь следует отметить необходимость внесения изменений в ФЗ 126-ФЗ «О связи» в части замены ответственности в виде прекращения действия лицензии на административный штраф.

Также следует отметить, что лицензия выдается оператору в течение трех-четырех месяцев, хотя в соответствии с п. 3. ст. 32 ФЗ «О связи», «выдача лицензии осуществляется в течение трех дней после представления соискателем лицензии документа, подтверждающего уплату лицензионного сбора». Такие сроки препятствуют скорейшему получению нумерации, а также частотно-разрешительных документов, для получения которых требуется предъявлять копии лицензии, и в конечном итоге затягивают начало деятельности оператора связи. При таких условиях оператор зачастую вынужден нарушать законодательство, начиная деятельность без некоторых разрешительных документов.

Таким образом, практика применения судебными и надзорными органами законодательства о лицензировании деятельности операторов связи идет по пути ужесточения требований формального соблюдения условий действия лицензий и максимальной ответственности операторов связи за деятельность без лицензий или с нарушением условий их действия.

И наоборот, для операторов связи существует множество формальных и неформальных барьеров, препятствующих оказанию услуг связи населению.

Все изложенное выше подтверждает необходимость следования операторами связи не столько духу, сколько формальной букве лицензионных условий, поскольку в условиях неоднозначности применения законодательства, административные риски чрезвычайно высоки.